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无灾害发生。灾害使人民的生命财产遭到巨大损失，破坏和延缓生产力的发
展，历来是中同严重的社会经济问题之一。周恩来主持内政26 年，一直把防
灾救灾看成是冶国安邦、顺利地进行经济建设的一个关键问题。他经常不避
艰险，来临救灾抗灾第一线，寻求防灾救灾的对策。
如何对付自然灾害？周恩来既重视救灾，更重视防灾；主张防救结合，
预防为主；强调居安思危，防患于未然。
1951 年8 月17 日，在第98 次政务会议讨论华北农业生产和抗灾情况报
告时，周恩来说，救灾必须联系到预防，每年都要准备与灾害作斗争，象华
北这些人多地少、水量不多地区更是如此。一方面华北水量不够，易成旱灾：
另一方面，久学之后必有大涝。他要求农业部也要象卫生部对付疾病一样，
以预防为主的方针去对付灾害。20 天后，在第101 次政务会议上讨论全国水
灾情况时，周恩来再次强调对于灾害应该以预防为主，每年都要预防水、旱、
虫等灾。他还具体指出，今年要防明年之灾，现在要防今后之灾；在救今年
之灾时要结合预防明年之灾，在救当前之灾时要结合预防今后之灾。
1951 年上半年全国共发生森林火灾4270 次，森林受害面积约达3450 万
亩，损失木材677 万立方米，森林受害面积相当于同时期内造林面积的12
倍。发生火灾的主要根源是防火工作抓得不紧。对此，周恩来致信毛泽东、
刘少奇、朱德、李富春，提出“非严加管制不可”。1952 年3 月4 日，发布
了周恩来签署的《政务院关于严防森林起火的指示》，要求“在每年容易发
生由火的季节，山区及山区附近的各级人民政府应把护林防火工作列为中心
工作之一，由首长负责，亲自布置，检查和督促”。这对减少今后的森林火
灾起了重要作用。
1966 年3 月，河北邢台地区两次发生地震。周恩来组织各方面力量，紧
急部署抗震救灾工作。同则，强调要做好地震预防工作。3 月9 日，他在致
中共中央、毛泽东的信中提出：“对于是否续有地震的问题，要提高警惕，
组织民兵值班放哨”，“要防止再次发生地震而受损失。”由于有防备，3
月22 日地震比3 月8 日地震损失小得多。4 月1 日，周恩来在慰问宁晋县东
汪公社的灾民时说：1963 年水灾倒了很多房子；这几年天旱，抗旱；最近又
来了地震，地震也是自然灾害，我们有防备就好一些。1970 年2 月7 日，周
恩来接见全国地震工作会议代表时说，我们的地震工作一定要从预测到预
防，以预防为主。一定要加强预测预防工作，不要等地震后才去救，去救是
很重要的，但更重要的是预防。
由于水早灾害比较普遍，且危害也大，周恩来几乎年年都强调防旱防涝
问题。1973 年，周恩来的病情在发展，几次去玉泉山作手术，接受治疗，但
他仍然关心着全国抗早防涝工作。5 月14 日，他致信李先念、纪登奎等，诸
他们好好读一下5 月14 日的《参考消息》关于世界气象变化的两篇报道。他
指出：“今年我们可能还遇到南涝北旱的局面，请告农林部多多提醒各地坚
持实行防涝抗旱的措施，不要丝毫松懈。”
周恩来还精辟地指出，对各种灾害的预防要结合起来，不要顾了水灾而
疏忽了旱灾；在水灾上不要顾了大江大河而疏忽了小川小河。周恩来在领导
海河流域的抗旱防涝斗争中，反复告诫干部：除涝不忘防旱；抗旱不忘防涝。
水灾和震灾的预防也要结合起来。1970 年2 月7 日，他对钱正英说：你的水
库还要“更立西江石壁，”“高峡出平湖”。要到现场去总结经验，研究在
什么情况下工程震不垮，使我们知道以后怎样更好地去做。
怎样预防灾害？周恩来的思想是：从近期的因素看要加强预报；从年度
之间看要丰不忘灾，储粮备荒；从长时期的因素看要治水造林，保持水土。
对于气象灾害，周恩来在立国之初就提出要加强气象预报的作用。1951
年9 月7 日，周恩来指出，中央救灾委员会商讨今后积极的救灾方针和办法，
气象局应参加会议。他夸奖气象部门对1955 年东北水灾作了预报。他说，虽
然地方气象台预报得不十分精确，但知道了大体情形，对预防水灾是有好处
的。
1954 年1 月28 日，周恩来主持第204 次政务会议，讨论并通过了政务
院《关于加强灾害性天气的预报、警报和预防工作的指示》。3 月6 日，周
恩来签署发布了这一指示。《指示》指出：“我国地区辽阔，各地时常遭受
台风、寒潮和随之而来的暴风雨（雪）和霜冻等大范围的灾害性天气的袭击，
不仅在工业、农业、林业、水利、航运、铁道、渔业、牧业、盐业等方面，
造成了国家资财的重大损失，直接或间接地影响了我们国家的建设和人民的
生活，而且给人民带来了疾病和死亡。”“今后为了加强气象工作对于国家
建设和各种生产任务的保证，更好地领导和组织人民与自然灾害作斗争，中
央和地方各有关部门必须更进一步地重视对大范围灾害性天气的预报、警
报，并抓紧做好各项预防工作。”《指示》对如何预报？各部门如何配合气
象工作？预报消息如何传递、落实等做了规定。
在十年动乱中，为了维持国民经济的正常运转，为了保证灾害不使农业
大幅度减产，保证人民有饭吃，周恩来亲自过间气象预报工作。1969 年1 月
29 日，他指示，在我们的卫星没有出来以前，要想办法接收别人卫星传递的
气象情报，而且应该搞我们自己的气象卫星。几天之后，他又对中央气象局
的年轻同志说，气象工作对国计民生各方面都有直接影响，因此，你们要做
好气象服务工作。1970 年4 月24 日，我国发射了第一颗人造地球卫星。1972
年7 月30 日，周恩来询问：“收听国际气象预报和预测，不知地面卫星站能
否通过空中卫星收听更多情报，请打听一下，如行，立即办。”他要求同务
院业务组不要受体制的约束，将气象局业务抓起来。“凡属空白地区、海洋
都要分类补上，对北线西线寒流、东线南线暖流也要管。人不够，要从‘五
七’于校调回，或者将转业或遣散走的调回。要打破军民界限，共同协力，
军民两用。预防各种气象变化，特别要防气流、大风突变转向。总结经验，
并且要考虑到空气中有无新的因素、元素增变”。周恩来对气象预报的深深
关切溢于言表。
对于地震灾害，周恩来也多次强调要加强预测、预报工作。1966 年邢台
地震后，有些科学家说，地震预报世界上没有解决。李四光独排众议，认为
世界上未解决，我们为什么就不能解决？周恩来赞成李四光的看法，并说，
我们派去大批人马，到现场实践，大力协同，就能得出结果。1969 年7 月18
日，发生山东地震。当日，周恩来一面紧急部署救灾工作，一面组织以李四
光为组长、刘西尧为副组长，有地质部、科学院、科委、石油部、海洋局等
有关同志参加的地震工作小组前往山东、辽宁等地，加强那里的观察和预报
能力。1970 年2 月7 日，周恩来在全国地震工作会议上，论述了地震预测与
预防的关系。他说，地震是可以预测预见的，有实践才能有预见，有预见才
能预防。自然现象总是有规律可循的，要研究地震发生的规律。他又说，对
今天发生的地震，要到地震现场去，到地震区去，通过实践，不断总结劳动
人民的经验，做好预测，然后实现预防。如何预测地震？周恩来指出：第一，
物理、化学、生物等各种预测的办法都要采用，进行综合比较。第二，不仅
要有专业队伍，还要有业余群众队伍，团结在专业队伍周围，用土办法观测，
要专群结合、“土”洋结合，实现预测预防。
为了预防灾害，我国历史上曾有过常平仓、义仓等具体措施，有识之士
还论述过储粮备荒的重要性，荀子主张“善藏其余”、“必时藏余”；贾谊
主张“畜积足恃”、“夫积储者，天下之大命也”；晁错提出“广畜积，以
实仓廪，备水旱，故民可得而有也”。范蠡的平粜策、李悝的平籴之策则主
张国家在丰年要购粮积储，以调剂荒年的粮食不足并调节粮食价格。
周恩来继承和发展了中国历史上储粮备荒的思想。1956 年9 月16 日，
周恩来在党的“八大”会议上作《关于发展国民经济的第二个五年计划的建
议的报告》，他指出：“我们过去对于物资储备的重要性还认识不够”。“应
该增加后备力量，健全物资储备制度”。他说：“今后若干年内，我国农业
生产受自然灾害的影响还会是很大的，为了应付歉收，就必须有粮食和主要
经济作物的储备；为了满足我国建设和生产的规模日益扩大的需要，就必须
有器材和原料的储备”。1957 年6 月26 日，他又指出：“象我们这样人多
且穷的国家，由于农业的比重很大，自然灾害时常发生，要求国民经济年年
都毫无起伏地按照同样的速度向前发展，这是一种不切实际的想法。”“我
国的农业，有时丰收，有时歉收，并且往往这里丰收，那里歉收，为了照顾
这种不平衡情况，必须在丰收的年份和地区照顾到歉收的年份和地区，并且
还必须准备应付特别严重的自然灾害和其他意外。”
如何储备？他提出在国家、集体、农民个人三方面进行。首先，“由国
家储备必要的物资，特别是比较缺乏的重要物资”。其次，队有余粮，也要
有储备。再次，要藏粮于民。他说：“粮食多了百分之十，只有好处，农民
是不会乱吃掉的，藏在欠民家里比国家收购来还好。”
周恩来认为治水、造林、保持水上，是预防气象灾害最积极、最根本、
长期起作用的措施，只有经过大水利、大造林，才能逐步减少乃至避免气象
灾害。1950 年5 月22 日，周恩来说，中国农村要避免灾荒，首先要避免洪
水泛滥，而要避免洪水泛滥，首先是修水利。他认为水旱灾害给人民的生命
财产造成重大损失，大力治水，防灾减灾，除害兴利，既是最直接的为人民
服务，也是发展经济、建设国家最基础的工作。治水工作需要植树造林与水
土保持工作的配合。森林及植被的破坏，造成水土流失和河流淤塞，常引起
水旱灾害。周恩来在强调治水的同时，也十分重视造林、护林与水土保持对
防灾减灾的作用。他指出：“林业对供应建设事业所需木材和防止水旱风沙
灾害都有重大的意义”。“必须在全国有效地开展广泛的群众性的护林造林
运动”。他要求在抗旱防涝的同时应大力推广水土保持工作。首先应在山区
丘陵和高原地带有计划地封山、造林、种草和禁开陡坡，以涵蓄水流和巩固
表土。其次，应推行先进的耕种方法，如修梯田、挑旱渠、等高种植和牧草
轮作等办法，以使降落的雨水尽量就地渗入，缓和下流，不致形成冲刷的流
势和流量。再次，对已经冲刷的山溪沟壕，要修筑拦沙坝和缓流坝，截留其
挟带下泄的泥沙。
以工代赈生产自救