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届人大一次会议上作《政府工作报告》时指出：“农业的发展对于工业的发
展有多方面的影响。许多工业特别是纺织业和食品工业的原料是由农业供给
的。工业人口和其他城市人口所需要的粮食、油类和其他副食品都依靠农业。
工业所需要进口的机器大部分需要用出口农产品去交换。许多工业产品的主
要市场是农村”。为此，他主张国家要用很大的力量在经济方面、水利方面
和技术方面帮助农业发展。
周恩来以上论述，从发展农业对发展工业、发展市场、发展对外贸易、
保证全国人口的粮食等作用出发，分析了农业的基础地位。这同他在经济恢
复时期提出的“农业的恢复是一切部门恢复的基础”的思想是完全一致的。
所不同的是，那时他是立足于经济恢复来强调农业的基础作用，这里他是立
足于国民经济的发展来强调农业的制约作用。这里一个突出特点是，他强调
了发展农业、出口农产品换回机器对建立国家工业化的重大作用。40 年后的
今天，我国进出口的产品构成已经发生了显著变化，依靠出口农产品以换回
工业机器与技术设备已成为过去。然而，50 年代和60 年代，在我国工业建
设的初始阶段，不出口农产品就无法得到工业所急需的机器和技术设备。怎
样才能保证一定数量的农产品的出口以满足工业建设对机器、设备的需要？
除了全国人民的节衣缩食，最根本的途径还是发展农业、增加农产品总量。
但是，“一五”计划时期，由于急于要把中国由一个农业国变为工业国，
再加上受苏联优先发展重工业的经济发展模式的影响，突出强调了工业化，
农业的发展未能受到足够的重视，对农业索取过多、投入过少。与经济恢复
时期相比，“一五”建设，我国对农业是基础的认识，多少有些淡化。这对
农业的增长也带来不利影响。农业总产值指数如果以1952 年为100，1951
年是86。8，1950 年是79。3，1919 年是67。4；1953 年是103。1，1951 年是
106。6。可以说，经济恢复时期，农业的恢复与发展速度是很高的；“一五”
计划的头两年农业发展速度相对的是降低了。
1956 年2 月，苏共第20 次代表大会，暴露了他们在建设社会主义过程
中的一些缺点和错误。4 月，毛泽东综论十大关系，以苏联的经验为鉴戒，
开始探索中国自己的建设社会主义的道路。鉴于苏联片面发展重工业，忽视
农业和轻工业，粮食产量长期达不到革命前最高水平的教训，毛泽东指出：
“我们现在的问题，就是还要适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例，
更多地发展农业、轻工业。”
此后，周恩来在各种会议上阐述毛泽东《论十大关系》的思想时，多次
提出：我们对农业的发展应有足够的注意。1956 年9 月，党的八大会议上周
恩来说：“经验证明，以重工业为中心的工业建设，是不能够也不应该孤立
地进行的，它必须有各个方面的配合，特别是农业的配合。农业是工业发展
以至整个国民经济发展必不可少的条件。延缓农业的发展，不仅直接地影响
轻工业的发展和人民生活的改善，而且也将极大地影响重工业以至整个国民
经济的发展，影响工农联盟的巩固。”1956 年11 月，党的八届二中全会上，
周恩来说：“苏联和其他一些社会主义国家都是优先发展重工业，这个原则
是对的，但是在发展中忽视了人民的当前利益。直接与人民利益关系最大的
是轻工业、农业，轻视这两者就会带来不好的后果，就会发生经济发展上的
严重不平衡”。1957 年3 月，周恩来根据我国人多地少，人口跟可耕地面积
比平均每人不过三亩的同情，根据我国主要依靠人力、手工搞饭吃的农业生
产水平指出：“这样一个农业的基础，来供养我们现有的人口，来建设工业，
就有困难。”1957 年10 月3 日，他提出，工农业并重很重要，如果农业减
产，粮食和原料供应不上，发展工业也困难。1957 年12 月20 日，他进一步
指出，中国这个大国一定要认以到工农业如一辆车的两个车轮、人的两条腿
两只手一样缺一不可。我们必须工农业并举，农业必须要有更好的配合，不
然工业涨不上去。
周恩来的上述思想对指导1957 年经济的发展想了重要作用。
1957 年是第一个五年计划建设的最后一年，也是为第二个五年计划建设
作准备的一年。因此，1957 年国民经济计划是很难安排的一年。在党的八大
前后所形成的对农轻重关系的止确认以的基础上，周恩来主持制订的1957
年国民经济的计划突出了对农业的安排。1957 年农业总产值达604 亿无（按
1952 年不变价格计算），比1952 年增长24。8％；粮食产量3901 亿斤，比
1952 年增长19％。1957 年是我国经济建设进行得最好的年份之一，也是农
业发展得最好的年份之一。似是，整个“一五”计划时期，农业的增长落后
于工业的增长，粮棉紧张的局势一直未能根本缓解。
怎样估计第一个五年计划的建设？周恩来认为“第一个五年计划基本上
是正确的，成绩很大，但是错误不少”。从工农业生产指标完成的情况看，
“农业比工业差一点，值得我们重视”。“同工业相比，我们对农业的重视
和安排不够。”1957 年9 月26 日，周恩来在党的八届三中全会上作《关于
劳动工资和劳保福利问题的报告》时说：解放以来，我们着重地宣传了工业
化的意义，这是对的；但是，对于发展农业的重大意义却宣传不够。周恩来
对农业问题的估计与对农业工作的批评是符合“一五”时期的实际情况的。
尽管我国在“一五”建设中，没有像苏联那样片面发展重工业、忽视农业和
轻工业，在工农业关系上“没有犯原则性的错误”。似是，由于急于要把中
国由一个农业国变为工业国，由于受苏联经济发展模式的影响，“一五”建
设中也还存在着对农业的重视和安排不够的缺点。
“一五”计划时期，周恩来对农业是基础的认识具有以下几个特点：第
一，在开始进行“一五”计划的建设，开始集中主要力量发展重工业时，提
出要预防轻视农业的倾向，要求省以下地方党委（除去一些城市搞工业外）
要用主要的力量抓农业，第二，从国民经济发展的角度阐述了农业的地位和
作用：1。农业的发展制约着工业以至整个国民经济的发展；2。农业能否发展
影响工农联盟的巩固，关系到国家的政治稳定；3。农业能否发展直接关系到
人民当前的利益，关系到人民建设社会主义的积极性。第三，从人多地少、
依靠手工搞饭吃的条件出发，分析了我国发展农业这个基础的困难与艰巨
性。第四，初步分析了苏联片面发展重工业，忽视农业和轻工业的经济发展
模式的弊端；初步总结了我国“一五”建设的经验教训，坦率地指出了“一
五”建设对农业的重视和安排不够的缺点。周恩来的这些认识，对探索具有
中国特色的社会主义建设的道路，对确立以农业为基础、工业为主导的国民
经济发展方针，无疑有着重大的意义。
调整各业转轨兴农——经济调整时期的以农业为基础
1958 年到1960 年的三年“大跃进”，我国国民经济比例严重失调，社
会生产力受到严重破坏，最严重的是农业生产遭到极大破坏，1959 年粮食产
量3400 亿斤，比1957 年减少了501 亿斤，跌落到1954 年水平。1960 年粮
食产量2870 亿斤，比1957 年减少1071 亿斤，跌落到1951 年水平；整个农
业生产水平也跌落到建国初期。
“大跃进”是在批判反冒进中发动起来的。周恩来是反冒进的主要代表，
并因反冒进在1958 年1 月至3 月的中央杭州会议、南宁会议、成都会议上受
到毛泽东的严厉批评。“大跃进”的主要内容是大办工业、大办钢铁、争取
中国15 年钢产量赶上或者超过英国。这样，周恩来在党的八大前后所提出的
对经济速度和农轻重关系的正确认识也就受到了严重冲击。
1958 年下半年，“青壮炼铁去，割禾童与姑”，严重影响了农业生产。
1959 年5 月1 日周恩来安排八个副总理下去调查研究，提出把劳力从钢铁、
水利方面尽量抽下来，充实农业生产第一线。周恩来认为大炼钢铁、大搞工
业之后出现了国民经济的不平衡、工业与农业的不平衡、生产与生活的不平
衡，需要进行调整。到庐山会议前，周恩来一直在宣传上述思想主张。庐山
会议前夕，国家经济委员会党组在给中央的《当前工业生产中亟待解决的几
个问题》的报告中，指出大跃进以来所出现的国民经济各部门之间以及工业
内部比例关系的某些失调现象是严重的，要求下半年首先是第三季度必须进
行整顿和巩固工作，调整比例关系和整顿生产秩序。7 月3 日，周恩来致信
毛泽东建议将这个报告分送给到会同志参考。周恩来是赞成这个报告的主张
的。当时毛泽东也是支持这个报告和周恩来的思想主张的。毛泽东提出，过
去安排经济计划的次序是重、轻、农，今后要倒过来，按农、轻、重安排，
就是要强调农业是国民经济的基础，首先要把农业搞好。似是，庐山会议后
期，错误地开展了“反右倾”斗争，调整被搁置起来，掀起了新的“大跃进”
高潮。
1960 年农业生产继续遭到破坏，经济形势继续恶化，许多地区出现了饿
死人的严重后果。1960 年8 月，周恩来、李富春主持研究1961 年国民经济
计划控制数字时提出了以调整为中心的调整、巩固、充实、提高的八字方针。
1961 年1 月党的八届九中全会正式决定实行这一方针。从1961 年到l965 年
是我国历史上五年的国民经济调整时期。
国民经济调整包含着多方面的内容，而首要的是要适当地调整农业和工
业的相互关系，使工业的发展规模能与农业基础相适应。周恩来说：“在当
前的同民经济调整工作中，恢复和发展农业生产是一个中心环节。我国国民
经济中出现的不协调现象，农业生产下降的影响最大。没有农业的恢复和发
展，就不可能有国民经济的协调发展”。“工业的发展不能不受农业的限制，
也就是说，工业的发展规模，绝不能超过农业提供商品粮食、工业原料和其
他农副产品的可能性，也绝不能挤掉农业所需要的劳动力。”
“大跃进”所造成的工业发展规模与农业基础的不相适应主要表现在哪
里？
首先，周恩来通过运用工业总产值与农业总产值的变化来说明二者的不
相适应。1962 年3 月28 日，周恩来指出，过去见年中。一方面是重工业生
产发展速度过高，另一方面是农业严重减产，轻工业生产增长得少。1960 年
比1957 年，工业总产值增加1。3 倍，农业总产值下降23。6％；在工业中，
生产资料产值增加2。3 倍，消费资料产值只增加47％。这种状况表明，工业
和农业之间，重工业和轻工业之间，比例关系是很不协调的。过去几年的工
业生产指标和基本建设规模，不但同灾年的农业生产水平很不