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业生产指标和基本建设规模，不但同灾年的农业生产水平很不相适应，就是
同目前条件下正常年景的农业生产水平也不相适应。几天后，周恩来在中央
财经小组会议上指出，1962 年农业总产值计划为420 亿元，比1957 年的537
亿元下降22％，只相当于1951—1952 年之间的水平。而1962 年工业总产值
计划是880 亿元，比1957 年的704 亿元增长25％，这是不相适应的，在这
样的农业基础上，工业生产水平是不稳固的。
其次，周恩来根据当时的农业生产条件没有什么变化，仍然主要依靠人
力、畜力，依靠手工劳动，而农业人口与非农业人口构成却有了变化，农业
劳动力却相对减少来说明当时工业规模与农业基础的不相适应。1960 年10
月29 日，周恩来在中央政治局扩大会议上指出，大跃进这三年，农村人口到
城市的多了，1957 年城市占总人口比例足15％，而现在是19。5％，如果我
们再不刹住这个车，那还要递增上去。这对我们今天没有过机械化关的农业
是不许可的。1961 年6 月19 日，周恩来再一次指出，大跃进使得农村的人
力减少，而城市人口却大大膨胀起来。到1960 年底城市人口占20％，达到
一亿三千万人，而农村人口所占比例降到80％，绝对数也降为五亿四千万
人。城乡人口的这种比例同手工劳动为主的农业生产水平不相称，引起了粮
食和农副产品的紧张。
为调整“大跃进”所造成的工业规模与农业基础的不相适应，周恩来特
别突出的强调实行以下措施：
必须放慢重工业的发展速度，有些重工业部门的生产指标，必须大幅度
地下降。他说：“重工业部门当前的首要任务，是保证农业生产资料的生产，
增产更多的化肥和农药，增产更多的中小型农具和适合需要的、质量更好的
农业机械。”“对于那些不是当前急需、原料材料供应不足的产品，应该降
低它们的生产指标，并且对生产这些产品的企业进行必要的裁并。”
必须缩短基本建设战线，腾出一定数量的材料、设备和人力，用到最急
需的方面，特别是农业生产方面，并使那些最重要的项目能够建成投产发挥
作用。“现在一般地不应该再增加新项目，而且，对还在施工的项目必须逐
个地进行审查，坚决地停建一切应该停建的项目，推迟一切应该推迟的项
目。”
必须压缩城镇人口，精简职工。周恩来认为“这是调整工作的一个重要
环节”。1961 年动员了一千万城市人口下乡，其中绝大多数是“大跃进”中
从农村来到城市的。1962 年3 月，周恩来说：“目前的城镇人口仍然过多，
农业可能提供的商品粮食和其他农产品，供养现有的城镇人口还有困难。工
业生产和基本建设的指标降低以后，现有的职工人数也还显得过多”。1962
年继续减少了城市人口一千二百万。
国民经济调整时期，周恩来初步总结了“大跃进”的经验教训，分析了
国民经济调整的原因和任务，具体负责了国民经济调整工作的组织实施，在
理论和实践上进一步深化和拓宽了对农业是基础的认识。
第一，进一步加深了对以农业为基础的重要性的认识。大跃进中大办工
业不仅脱离了农业劳动生产率水平，脱离了农业基础，而且削弱了农业基础。
农业基础不稳，工业也不会稳。农业兴，百业兴；农业衰，百业衰。在农业
生产受到极大破坏的情况下，“如果不把农业这个基础恢复起来；现在这个
工业基础也站不住”。大跃进之后的农业生产条件在某些方面不如第一个五
年计划时期，耕地面积减少了，人力弱了，地力弱了，畜力弱了，中小农具
和运输工具十分缺乏，肥料的增长和机械化的提高不可能很快，农业的恢复
和发展需要时间。“现在的农业基础没有办法负担这样规模的工业”。“在
这样的农业基础上，工业必须有一个大幅度的调整”。背离以农业为基础的
规律就要受到惩罚，自觉调整不适应农业基础的工业规模，是坚持按以农业
为基础的规律办事的积极办法。
第二，进一步加深了对农业是基础的内容的认识。农业是基础既有其质
的规定性，也有其量的规定性。“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，
是一切社会的基础”。“社会为生产小麦、牲畜等等所需要的时间越少，它
所赢得的从事其他生产，物质的或精神的生产的时间就越多”。马克思的这
两句名言，第一句是从质的规定性上讲的，第二句是从量的规定性上讲的。
周恩来在经济恢复时期提出：“农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭
吃，其他一切就都没有办法。”他对农业是基础的质的规定性早有深刻的认
识。在经济调整时期，周恩来进一步阐述了农业是基础的量的规定性。1961
年3 月，他在广州中央工作会议上指出，目前的问题，最集中的表现，就是
农村到底能供应城市多少商品粮、劳动力、工业原料，解决多大的市场问题，
在这个基础上，城市能搞多大的工业。此后，他又多次阐述了以农业为基础，
工业发展受农业生产水平制约的五个方面的具体内容：（1）农业能供应多少
商品粮给城市，城市就能办多大的工业：（2）农业能够提供多少劳动力来办
工业；（3）农业能够为工业提供多少原料；（4）农业能够为工业提供多大
的市场；（5）农业能够为工业提供多大的运输力。此外，关于农业对商业、
外贸、财政、国家资金积累，甚至对文教的作用，他也时常有所论列。
第三，明确地把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针。
1949 年12 月，周恩来就提出了农业是基础、工业是领导的思想。1960 年8
月1 日，周恩来会见波兰驻华大使克诺泰时说，在社会主义经济中，农业是
基础、工业是主导，如果二者结合得好就可能发展得快一点。但是，在这之
间的十年中，党和国家最高决策层并没有明确地把以农业为基础、工业为主
导作为发展国民经济的总方针。把以农业为基础、工业为主导作为发展国民
经济的总方针是1962 年明确地提出来的。1962 年1 月“七千人大会”上刘
少奇提出：“以农业为基础来发展国民经济，是我们的一个根本方针”。同
年3 月，周恩来在二届人大三次会议上作《政府工作报告》时指出：“多年
来的经验完全证明，我国国民经济的发展，必须以工业为主导，而以农业为
基础”。这对于当时的国民经济调整工作和对于以后的社会主义经济建设具
有根本性的指导意义。
第四，明确地提出以农轻重为序安排计划，把农业放在发展国民经济的
首要地位。即制订国民经济和社会发展计划，必须首先安排好农业的发展速
度和生产规模，安排好农业内部的粮食、棉花、油料的生产，安排好种植业
与林牧副渔各业的结构和比例关系；其次安排好轻工业的发展速度和生产规
模及其内部的结构和比例关系；然后根据农业、轻工业特别是农业的发展速
度和生产规模来决定重工业的发展速度和生产规模，安排重工业内部的结构
和比例关系。在党的八大前后，毛泽东、周恩来都十分重视研究重工业和轻
工业、农业的关系，并多次强调要处理好重工业和轻工业、农业的关系。但
怎样处理好这三者之间的关系，尚处于摸索之中。当时，他们还只是在优先
发展重工业的框架之内提出“同时必须充分注意发展农业和轻工业”。1959
年庐山会议前期，毛泽东曾提出过去安排经济计划的次序是重、轻、农，今
后要倒过来，按农、轻、重安排。但是，经过庐山会议后期“反右倾”斗争
的冲击，这一思想很快淹没在继续“大跃进”的浪潮中。明确地提出以农轻
重为序的思想，并把它作为安排国民经济计划的原则是在1962 年。其中，周
恩来作出了重大贡献。1962 年3 月7 日，周恩来在中央财经小组会议上提出
了“先抓吃穿用，实现农轻重”的思想。3 月28 日，他对这一思想作了系统
阐述，指出：“在一九六二年，我们必须采取更有力的措施，切实按照农业、
轻工业、重工业这样的次序，对整个国民经济进行全面调整，合理安排，以
便集中主要力量，逐步地解决人民的吃、穿、用方面的最迫切的问题，并且
逐步地存国民经济各部门之间建立新的平衡”。以农轻重为序，使正确处理
重工业和轻工业、农业的关系有了行之有效的可操作的方法。同时，以农轻
重为序对贯彻实行以农业为基础是一个具体可靠的保证。
第五，明确地提出把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来。不仅工
业要以农业为基础，而且各行各业、国民经济各部门都要以农业为基础。1962
年3 月28 日，周恩来要求“各级计划机关，把主要的注意力，从工业交通方
面转移到农业和市场方面来”。“重工业必须为农业提供越来越多的各种农
具、农业机械、化学肥料、木材、燃料等等，来不断地提高农业的劳动生产
率，使农业能够为工业和城市提供越来越多的粮食、原料和其他农副产品。
轻工业必须尽可能为农村提供越来越多的日用品，以利于发展城乡交流”。
不仅工业要支援农业，而且交通运输、财政贸易、科学技术、文化教育等等
都要支援农业。同年12 月24 日，周恩来分析前几年（“大跃进”期间）的
错误之一是对把一切工作、同民经济各部门的工作都要转移到以农业为基础
的轨道上来这个方向问题没有弄得很透。今后应该引以为戒，具体地、切实
地把各部门的工作转移到以农业为基础的轨道上来，使支援农业能够有效、
持续和不断发展。把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来，使以农业为
基础的方针进一步具体化了。
周恩来以上认识，丰富和发展了他自己在经济恢复、“一五”计划时期
中的农业是基础的思想，不仅对1961—1965 年的国民经济调整工作发挥了极
为重要的指导作用，而且对后来探索如何实现中国社会主义现代化的道路产
主了深远的影响。
稳定农业支撑全局——“文化大革命”期间的以农业为基础
在“文化大革命”动乱的艰难岁月中，周恩来为保持国民经济能够继续
运行、为保证全国人民能够有饭吃，夙兴夜寐，竭尽全力，忘我工作。他曾
对余秋里、谷牧同志说：“你们可得帮我把住经济工作这个关啊！经济基础
不乱，局面还能维持。经济基础一乱，局面就设法收拾了。所以，经济工作
一定要紧紧抓住，生产绝不能停。生产停了，国家怎么办？不种田了，没有
粮食吃，人民怎么能活下去？还能闹什么革命？”这段语重心长的话道出了
周恩来对“文化大革命”的忧虑，同时也表达了以下思想：在经济与政治的
关系上，经济最终是起决定性作用的；在经济工作的各个环节中生产是关键；
在各项生产活动中处于最基础的地位的是农业。
1966 年上半年，在“文化大革命”动乱到来之前，周恩来正在集中精力
抓北方抗旱防涝工作。1 月下旬至2 月初，他