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二、此项借款除预作交付首次息票之用外，系专为下列各事之用：甲、为清还中国政府业已到期应还各款之用（共四百卅一万七千七百七十八万镑），乙、为赎回各省现有借款全数之用。（共二百八十七万镑）。丙、为清还中国政府不久到期应还各款之用，与各国因中国革命所受损害之赔偿（共三百五十九万二千二百六十三万镑）。丁、为遣散军队之用（共三百万镑）。戊、为现时各费之用（共五百五十万镑）。己、为整顿盐政事务之用（共二百万镑）。庚、为中国政府与银行团互相商允他项行政费之用。
三、中国盐务收入，除担保从前借款债务未清还者外，所有中国盐务收入全数为担保此项借款之用。……
四、中国政府承认将盐务之征收办法整顿改良，并用洋员，以资襄助。其办法如下：
中国政府于北京设盐务署，由财政总长管辖，盐务署内设稽核总所，总办中国人，会办洋人。在各产盐地设稽核分所，置华经理人一，洋协理一人，共同担负征储盐务收入之责任。如本项借款之本利按期交付，则不干预盐政事宜，倘本利届期拖欠，逾展缓日期后，则应将盐政事宜收归海关办理。
五、本合同债票发售之第一个月起，因盐务尚在整理阶段，无确实之收入，则以直隶、山东、河南、江苏四省之中央税项为头次之担保，俟一周年后盐务收足，各省担负可以暂行停止……。六、此借款期限为四十七年，自第十一年起即按期还本，自第十七年后至卅二年前，中国政府如欲将未到期之款全数或部分赎回，皆听中国之便。
七、中国政府对于此次债票所应得之权，系照伦敦发行之价格为准，由银行按票面扣百分之六为经手费……
八、中国政府允将民国元年十一月十六日大总统公布之审计处暂行规则立即实行，并声明以后更改此项规则，不得与本合同有窒碍情事。凡领款凭单须由审计处所属稽核外债室之华洋稽核员会同签押。凡提款之领票或提款命令，须经财政总长所派代理人签押后，与华洋稽核员会同签押之领收凭单并交银行代表，经核相符才可凭票领款。如银行代表，对已经支出款项有怀疑之处，可向审计处稽核外债室洋稽核员询问。
九…………
这个借款合同与前清时借款合同不同的，一为外人稽核盐务，二为外人审计用途。这就等于允许外国人干预中国的财政。
大借款成功后，袁世凯向国会致送咨文备案，略称：“据国务总理赵秉钧、外交总长陈徵祥、财政总长周学熙称：窃六国银行团借款，先后磋商已逾一年……正拟定期签字，该团忽以原议五厘利息，借口巴尔干战事，欧洲市场银根奇紧，要求增加半厘，只得暂行停议。惟是赔借各款积欠累累，一再衍期，屡次商讨，追呼之迫等于燃眉，无可应付。数月来他项借款悉成画饼，美国既已出团，而其余五国仍未变易方针，大局岌岌，朝不保夕，既无束手待毙之理，复鲜移缓就急之方。近接各省都督来电相迫，如江苏程都督电：‘毋局于一时之毁誉，转为万世之罪人。’安徽柏都督电：‘借款监督，欠款亦监督，毋宁忍痛须臾，尚可死中求活’等语，尤为痛切，迫不得已而赓续磋商，尚幸稍有进步。四月廿二日大总统命令：‘五国银行借款合同，任命赵秉钧、陆徵祥、周学熙全权会同签字，此令！’等因，遵于廿四日与该银行团双方签订草合同，复于廿六日签订正合同，彼此分执存照，以免生枝节，理合将华洋文合同各照二份，并附用途单二份，呈请大总统鉴核，俯赐咨交议院查照备案以昭信守！等情。查此项借款条件，业于上年十二月廿七日由国务总理暨财政总长赴前参议院出席报告，均经表决通过，并载明参院议事录内，自系当然有效，相应咨明贵院查照备案可也！”
参众两院对这案反对，袁再致咨，语含威胁，有：“此次合同签字，在势无可取消，倘国会能谅苦衷，固为国家之幸，否则惟有向国民代表引咎自责以明责任”。国会仍反对，且通电各省都督、民政长协力反对，各省则意见不一致，二次革命后，袁始强行通过。
四十六、政府和国会
民国元年7月以后袁所任命的都督名单如下：
直隶都督冯国璋奉天都督赵尔巽吉林都督陈昭常
黑龙江都督宋小濂江苏都督程德全安徽都督柏文蔚
江西都督李烈钧浙江都督朱瑞福建都督孙道仁
湖北都督黎元洪兼领湖南都督谭延
山东都督周自齐河南都督张镇芳山西都督阎锡山
陕西都督张凤翙甘肃都督赵惟熙署新疆都督杨增新
四川都督尹昌衡广东都督胡汉民广西都督陆荣廷
云南都督蔡锷贵州都督唐继尧署
这22省的都督，有新任的，有仍旧的，有几个是革命前的老官僚，有几个是革命后的新统领，可算做大杂烩。
袁又规定任官等级，如国务总理，及各部总长，及各省都督等，均称特任。特任以下，分作九等，一、二等为简任官，三、四、五等为荐任官，六、七、八、九等为委任官。又制定勋章等级，大勋章为总统佩带，上刻日月星辰山龙华虫宗彝藻火粉米黼韍十二章，其下亦分作九等，均刻嘉禾，第以绶色为别。陆海军勋章，独用白鹰文虎两种，亦分作九等，视绶色为等差。勋章以外，又有勋位，大勋位为首，依次至勋五位为止。余如国务院官制及各部官制，一一酌定，次第颁行。所有国徽，除以五色旗为国旗外，海军仍用青天白日旗，陆军曾用十八星旗，至此加列一星，变作十九星旗，商旗适用国旗，就是五色旗。所有礼节，男子为脱帽鞠躬，大礼三鞠躬，常礼一鞠躬，寻常相见，只用脱帽礼。女子礼大致相同，惟不脱帽，专行鞠躬礼。另订衣冠仪式，绘图晓示，惟军人警察，另有特别礼仪，不在此限。陆军官制分三等九级，上等称将官，中等称校官，初等称尉官，各分上中少三级，军士分上士、中士、下士，兵卒分上等兵、一等兵、二等兵，军队编制，每步兵14人为一棚，三棚为一排，三排为一连，四连为一营，三营为一团，二团为一旅，二旅为一师，把前清镇协标队的名目，一律改称（师即镇，旅即协，团即标，营即队）。海军官制，略有同异，如军医、军需、造械、造舰等官，有总监、主监、大监、中监、少监等名目，与陆军不同。编制法以舰为别，亦与陆军异制。他如学校系统，分作四级，首大学，次中学，又次高等小学，最下为小学（后改称国民学校）。小学校四年毕业；高等小学校，三年毕业；中学校四年毕业；大学本科，三年或四年毕业，预科三年。旁系为师范学校，及实业学校，专门学校，大致为四年或三年毕业。至法院规则，分作四级三审，大理院为法院最高机关，下为高等审判厅，地方审判厅，初级审判厅四级，由初级审判厅起诉，不服判决，得控诉地方厅；地方厅的判决，再或不服，得上告高等厅；高等厅判决，已成定案，不得再诉大理院。惟自地方厅起诉，不服判决，得经高等厅至大理院，是为三审。诉讼条规，有刑事、民事二种。刑事条件，是被告应该惩罪，不得不求国家惩罚，所以亦称为公诉。民事条件，是被告未必犯罪，但侵害个人利益，请求司法官代判赔偿，所以又称为私诉。刑法分主刑及从刑，主刑分五等，死刑最重，次为无期徒刑，又次为有期徒刑，又次为拘役为罚金。从刑分二等，一是褫夺公权，二是没收。
还有立法机关，是共和国中最要的根本，从前由代表会组织参议院，是创始的暂行规模，现在国家统一，应该由参议院改为国会。《临时约法》中第53条，有限10个月内，召集国会的明文，袁不能违背，参议院也不能缓议，因此逐日开会，议决《国会组织法》，及《参议员众议员选举法》。国会组织法共22条，大要用两院制，便是参议院及众议院。参议院议员，由各省省议会选出，每省10名。蒙古选举会，得选出27名，西藏选举会，得选出10名，青海选出3名，中央学会，得选出8名，华侨得选出6名，共294人。众议院议员，由各地人民选举，每人口满80万，得选一议员，人口多寡不等，拟定直隶省46名，奉天省16名，吉林省10名，黑龙江省10名，江苏省40名，安徽省29名，江西省35名，浙江省38名，福建省24名，湖北省26名，湖南省27名，山东省33名，河南省32名，山西省24名，陕西省21名，甘肃省14名，新疆省14名，四川省35名，广东省30名，广西省19名，云南省22名，贵州省13名，蒙古27名，西藏10名，青海3名，共595人。参议员任期六年，每二年改选三分之一，众议员任期三年。两院议员的职权，（一）是建议，（二）是质问，（三）是查办官吏纳贿违法的请求，（四）是政府咨询的答复，（五）是人民请愿的受理，（六）是议员逮捕的许可，（七）是院内法规的制定。至若预算决算，及议定宪法权由两院合办。两院议员，须各有过半数出席，方得开议，议案须得过半数同意，方得决定，可否同数，由议长取决。每年会期四个月。
临时参议院结束前，正式国会先选举参众两院议员。民国元年12月中旬开始参众两院的初选，经过两个月时间选举宣告完成。当时民主选举还在草创阶段，一切进行都很生涩，几乎是一边争吵，一边进行，因为一切既没有成规，而宪法还在争论。
宋教仁在国会选举期间表现得最活跃。这个时候孙中山已东渡日本，国民党党务由宋教仁代理理事长，他由北京前往南京、上海、湖北、湖南各省，到处公开讲演，抨击时政，指责袁政府无能，是一个不符民意的、退步的政府。他真是一个民主政治的天才，能说会讲，下笔千言，倚马可待。他有一种魔力，任何一种群众场合，只要他一出现就能使整个场面在他控制之下，他的活力、天赋和讨人欢喜的丰彩，很像遇刺的美国总统肯尼迪。他们都是属于“彗星”这一类型的政治明星，在天空放出异彩，可是闪亮得快，消失得也快，在世界上只是昙花一现。
中华民国首届国会的选举，由于宋教仁的主持有功，选举结果国民党大获全胜，下面是参众两院各党得票的详细数字：
在众议院，众议员共596人，各党得票如下：
国民党得269议席，共和党120议席，统一党得18议席，民主党得16议席，跨党者得147议席，无所属的26席。
在参议院，参议员274人，各党得票如下：
国民党得123席，共和党得55席，统一党得6席，民主党得8席，跨党者38席，无所属的44席。
照上面数字，国民党在参众两院870议席中，共占了392席，共和、民主、统一三党加起来在两院中也只223席，也就是说国民党有绝对票数可以影响参、众两院。
袁世凯在国会选举后，才知道民主政治的特性，是一切决定于选民，国民党大胜后，他忧心忡忡，悄悄告诉杨度说：“我不怕国民党用暴力来夺取政权，我只怕他们以合法手段赢得政权！”
四十七、宋教仁被刺
民国2年3月20日，宋教仁自上海动身赴北京。这时全国各省正式的参众两院议员已选出，纷纷北上，宋以国民党代理党魁身份，选举后变成了国会中多数党的领袖，如果按照形势，他必然成为责任内阁的阁揆。
袁世凯对待政敌有两项法宝：一是收买，或