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于不败之地。委员会认为，这个改变充分体现了联邦的特征，即每个州在国会中都有平等的代表。众议院是“民主制”，参议院是“共和制”，这种混合型的政府史无前例。第二，“大委员会”决定把起草联邦预算案的权力交给众议院，参议院不得修改。这实际上是把联邦的钱袋子给了大州。即便如此，麦迪逊和其他几个大州代表还是不满意，他们嫌这个让步太小。当然，在后来的争论中，这一条被修改了。众议院有起草预算的权力，但参议院有修改预算的权力。如果两院达不成共识，对不起，政府关门。这一幕不陌生吧？
虽然“大委员会”的妥协案没有让所有的人满意，它却得到通过，这就是“大妥协”。这是制宪会议中最重要的妥协。对代表权的争夺暂时告一段落。虽然麦迪逊和另外几位大州代表后来多次企图推翻这个决议，但他们没有得逞。
联邦的立法权属于国会，没问题了。那么，接下来，人们的本能反应是：怎样制约如此强大的立法权？对立法权的制约可以分内部和外部两种。内部制约来自对参、众两院的设计，外部制约来自其他两权。
众议员由人民直接选举，他们理所当然是人民的代表，至高无上。但是，“人民”在“国父”们心中不是百分之百的褒义词，因为它既包括精英也包括大众。很不幸，在18世纪，没有人相信大众的判断力。代表们认为，当人民过于强大，很容易形成“多数人的暴政”。政府的权力来自人民，正因如此，政府在很多决策上的“非正义性”也来自人民。“人民”也是人，带着同样的原罪来到世上。如果你不相信国王，如果你不相信贵族，你凭什么相信人民呢？
由于人数众多，大众对众议院有绝对的影响力。大众的两个最大的弱点是目光短浅和狂热情绪，要是碰巧这两个毛病一起发作，整个国家就会进入“抽风”状态。谁负责给高烧不退的众议院当头浇一盆冷水呢？答案是：参议院。参议院不直接来自人民，议员们由各州议会选举。就像英国的上议院，参议员虽不是贵族，但必是精英。精英最大的特点是冷静。他们学识渊博，高瞻远瞩，能独立地思考，很难被大众左右。任何法案若想成为法律，必须在参、众两院通过。参议院对众议院的“刁难”经常被解读为精英对大众阻击。但是，精英的弱点是自我感觉太好，以至于忘了他们的权力是谁给的。当他们过于自恋时，众议院负责给他们当头棒喝，让他们回到现实。众议院体现“民主”的威力，参议院体现“共和”的价值。“两院制”是防止“过度民主”、保护少数人利益的有效手段，这是“国父”们设计两院的基本思路。
在参、众两院的具体工作分配上，代表们也下了一番工夫。比如，弹劾总统的权力属于众议院，但审判总统的权力属于参议院；制定外交政策的权力在参议院，但因此而需要的资金必须经众议院批准。参议院尽管做美梦，众议院不给钱看你咋办。但众议院也不能因为手里攥着钱袋子就为所欲为，如果参议院通不过你的法案，你有钱也没处花。结果必然是，大众与精英各让一步，达成妥协。国家的稳定、社会的进步就是在这种争斗与妥协中实现的。你也许会说，这样的制度岂不是太没效率？没错，但你有更好的办法吗？“民主”是以牺牲效率为代价来避免专制，“共和”是以制约民主为手段来保护自由。在“民主”与“共和”实现完美的统一之前，人类只能先这么凑合着了。谁让咱不是天使呢？
其他一些技术上的问题似乎比较好理解。比如，众议员任期两年，参议员任期六年，每两年更换其中的三分之一。两者都可以无限期连任。较长的任期让参议员更容易成为某一方面的专家，比众议员更有专业权威。随着历史的变迁，精英与大众之争渐渐地被政党之争代替，每个政党里既有精英也有大众，分不清谁更高端，谁更草根。宪法第十七修正案把参议员的选举也从间接选举改为直接选举，两院的上下之分就更小了。但只要分歧还在，争斗还在，“国父”们设计的“制约与平衡”就依然有效。人们从今天的美国政坛还是可以看得到参、众两院的“天然”区别。
对立法权的外部制约来自行政权和司法权。行政权的其他细节我们后边再讲，这里只说一条，就是总统的“一票否决权”。国会通过的所有法案都要在总统签字之后才能生效成为法律。总统如果不同意某个法案，他可以行使否决权。麦迪逊特别热衷“一票否决权”，他的设计是，总统应该有绝对否决权，就是说，凡经总统否决的法案，国会永远不能再通过。“一票否决权”既是行政权的“自卫”功能，也是精英对大众的绝地反击。
一个不争的事实是，立法权是三权中最强大的，尽管有内部制约机制，但它难免还是会践踏其他两权。所以，麦迪逊认为绝对否决权很有必要。但是，其他代表不同意他的逻辑。他们说，如果给总统这么大的权力，结果将适得其反，总统恐怕永远都不会真的行使否决权。为什么呢？这是人的本性决定的。不管多么强势的人，即使是国王，也未必相信自己绝对正确，一个成熟的政治家一般不会这么不留后路。麦迪逊说，好吧。如果总统下不了这个决心，那就让他和最高法院的大法官联合行使绝对否决权。其他代表立刻摇头：不行不行！总统与法官联手意味着行政权与司法权互相勾结，违背了三权分立的原则。这也不行，那也不行，到底怎样才行呢？讨论的结果是：总统依然拥有“一票否决权”，但不是绝对否决权。被总统否决的法案如果被参、众两院以三分之二多数再次通过，将自动生效，总统也无能为力了。在争论中，有的代表认为三分之二的要求太低，应改为四分之三；有的认为三分之二的要求太高，跟绝对否决没什么区别。到最后，三分之二还是大家普遍能接受的比例。
那么，在行政权制约立法权的努力失败之后，还有什么能挡得住立法权吗？有，就是司法权。司法权拥有解释宪法的权力。如果最高法院判决国会通过的法律“违宪”，这个法律就作废，没什么好商量的。这是对立法权的最后一道防线。我们后面再讲司法权的具体操作。
不管怎样，从上面的描述中不难看出，“国父”们好像都有点强迫症，脑子里除了制约还是制约，他们对权力的惧怕到了不可救药的地步。后世的美国人也许应该感谢他们这些神经兮兮的先辈，正是他们的畏惧之心为他们的子孙换来了长治久安。
好了，立法权基本上讲完了。再来看看行政权。对行政权的讨论集中在三点，其中一点是“一票否决权”，我们已讲过了。现在看看其他两点。其一，最高行政长官的形式和任期。因为北美人习惯了议会，在考虑行政权时也有很多代表提议采取委员会的形式，或者说，设“三人总统制”，这三人分别来自新英格兰地区、中大西洋地区、南方地区。任何行政决策都要经三人同意，这样可以防止独裁。但是，这个想法很快就被否决了，富兰克林说：“三人总统制毫无疑问将是一场灾难。”为什么呢？因为三个和尚没水喝。这仨人肯定每天只干两件事：钩心斗角和推卸责任。行政权算是白设了。
代表们很快就达成了“一人总统制”的协议。那么，总统的任期应该多长？可否连任？有人说，除非渎职，任期终身；有人说七年，不得连任；有人说两年，可以无限期连任；有人说六年，有人说五年，有人说四年；等等。最后的结果是：四年，可以连任。在宪法第二十二修正案通过之前，总统在理论上可以无限期连选连任。当然，这个现象没有发生，每位总统最多任两届（只有一位例外），只因华盛顿的“榜样的力量”。
其二，如何选举总统？说实话，二百年过去了，这个问题仍然是个“谜”。尽管美国人每隔四年就要大张旗鼓地折腾一次，但很少有人真正懂得他们在做什么。不怪咱智商不够，实在是因为这程序太不可理喻。你可能会觉得，“国父”们在7月16日通过这个决议的时候，不是喝高了就是在梦游，他们到底安的什么心呢？
这一切都是麦迪逊惹的祸。他在“弗吉尼亚议案”中的最初设计是，总统由国会选举产生。可是，这一点很快就被否决了。如果由国会选总统，那么总统最重要的工作就会变成讨好国会、拉拢国会议员，立法权和行政权还分得开吗？麦迪逊说，总统不让国会选，可以，但也不能让人民直接选。为什么呢？倒不是因为他看不起人民，而是他的“大州”毛病又犯了，只是这一次表现的形式不同。麦迪逊认为，人民直接选总统在理论上很完美，但在实践中行不通。当时，陆上交通极为不便，通信、媒体的传播速度之慢不是我们今天可以想象的。你在费城热火朝天地选总统，可能离费城一百公里的村庄压根儿就不知道这回事。等他们知道的时候，黄花菜都凉了。在这方面，小州反而有优势，信息容易传播，参加投票的人就多。北方州也比南方州有优势，因为北方商业发达，很多人住在城里，比较集中。像弗吉尼亚这样的南方大州可惨了，面积大，农民多，人住得分散，根本来不及投票。如果这样的话，南方各州不是在选举中落了下风吗？要是选出来的总统都是北方人或小州人，咱这亏可就吃大了。
怎么办呢？麦迪逊提出了一个“选举人团制”。每个州先选出几个选举人，再由这些选举人代表人民选总统。即使人民来不及投票，这些选举人也可以替他们投票。每个州的选举人人数与各州的国会议员人数相等（包括参议员和众议员）。但是，选举人在投票的时候，是以“州”为单位而不是以“个人”为单位，这就是“胜者通吃”的原则。比如，a州人口为100万人，每20万人有一个选举人，a州就有5个选举人。b州人口140万人，有7个选举人。c州人口60万人，有3个选举人。如果a州的100万人中有51万人选甲为总统，49万人选乙，那么，a州所有的5个选举人票都要投给甲，而不是按比例分给甲和乙。一般情况下，这样选出来的总统是“多数人”的总统，但有时也可能是“少数人”的总统。比如，a州51万人选甲，49万人选乙，a州5票投给甲。b州71万人选甲，69万人选乙，b州7票投给甲。c州全部60万人都选乙，c州3票投给乙。最后，甲得12票，乙得3票，甲以绝对优势获胜。但是，如果你看看选民投票的情况，结论正好相反。122万人选甲，178万人选乙，更得人心的乙却落选了。这难道公平吗？
不知为什么，代表们对“选举人团制”几乎没什么异议，当天就以6票赞成3票反对的比例通过了。可能是因为“国父”们数学不好，没算过账来。时过境迁，在科技发达的今天，麦迪逊当年的理由已不存在，直接选举（普选）的条件早已具备。但美国人却固执地坚持着这个绕弯子的“间接选举法”，也不知道他们是跟全世界过不去还是跟自己过不去。总之，当你用羡慕的眼光看着这个号称“民主橱窗”的国家的人民“一人一票”选总统的时候，不要忘了