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在开罗会议之前和开罗会议期间，美国一直主张，为了使中国坚持继续作战，大量牵制日本军队，必须维持空运物资援助。由于空运每月只能供应一万吨物资，因此，必须打通陆上交通线。为此，最紧迫的任务，是在雨季到来前进攻缅甸，修建从印度经由缅甸通往中国的公路。要完成这个任务，最好应由中国陆军和英国海军共同完成。
蒋介石接到罗斯福邀请后，指示史迪威和商震拟定在开罗会议上的提案。蒋介石希望打通缅甸陆上交通从而获得大量外援物资。因此，中国的提案主要是要求美国装备训练国民党军队，英军取得制海权，陆海配合，一举收复缅甸。这一提案经蒋介石、宋美龄、王宠惠讨论修改后确定。
11月20日，商震、王宠惠、林蔚、朱世明、董显光等先行到开罗。次日，蒋介石偕宋美龄、周至柔飞抵开罗。22日，开罗会议在美纳饭店正式开幕。
罗斯福、丘吉尔、蒋介石及三国高级幕僚都出席了第一次大会。
会议关于反攻缅甸问题，以英国蒙巴顿提出的提议为基础进行讨论。蒙巴顿方案主要内容：（1）英印军第一方面军出英坊，夺取更的宛河西岸，如得手则从北缅孟拱前进，与中国驻印军会师于密支那。（2）第二方面军进出吉大港，前进目标限于布提当。此方案的主要目标是确保印度的安全。要求中国远征军从龙陵、畹町向腊戍、卡萨进攻。而腊戍、曼德勒是日军主力所在，中国远征军吸引敌人主力，进攻更的宛河之英军，可乘虚直入。蒙巴顿方案还只限于北缅作战，根本未提南北水陆夹攻。这一个方案，充分反映了丘吉尔的战略思想。
丘吉尔虽然支持中国抗战，也希望打回缅甸，但他十分反对在缅甸进行大规模战役。这主要是由于：（1）他不希望看到中国人分享夺回缅甸的荣誉，进入英国殖民势力范围。（2）他认为对日作战的胜利，主要取决于摧毁日本海上交通线，封锁扼杀日本。主张首先攻打新加坡，夺取香港，而不应该在远离战斗中心的缅甸丛林中作战。（3）在缅甸的大规模两栖作战，会占用大量的登陆艇，影响拟议中登陆法国的计划。还会波及在意大利的大规模战役，违背英美先欧后亚的世界战略。
蒋介石认识到二战大局已定，需要保存实力，对付共产党，担心英军不予配合，孤军深入，将会再遭失败。于是，针对蒙巴顿方案，蒋介石提出反攻缅甸必须海陆同时作战，海军切断日军的海上运输联络线，陆军才可能取胜。因此，陆军作战，必须等待海上作战胜利方能开始。也就是说，只有当英国在孟加拉湾发动大规模两栖作战，中国军队才能入缅作战。蒋介石还提出，每月从驼峰航线运送的一万吨物资，也不能因缅甸作战而减少。蒋介石反复强调，反攻缅甸之胜利关键，全在海陆军能否同时配合，仅仅陆军集中，而无海军集中，无胜利把握＇注：梁敬淳：《开罗会议》台湾商务印书馆民国63年版第123页。＇。但丘吉尔仍然以优先考虑在欧洲开辟第二战场为借口，表示英国拟抽调海军使用于孟加拉湾，预计1944年5月可以集中，至于登陆问题，因登陆艇不够，必须视登陆法国的情况而定。
此后，在蒋介石、丘吉尔双边会谈时，蒋介石提出，要求英国第二方面军从吉大港越过更的宛河进攻曼德勒。但英方认为这样战线拉长，后勤补给联络将会被切断，予以拒绝。
当时中国抗战已进入第六个年头，在前线失利、外援缺乏的情况下，国民党文武官员和军队叛国投敌者，无计其数。美国担心中国因滇缅路截断而失去信心，单独与日本媾和。如果一旦出现这种局面，美国对日战争的前途将不堪设想。美国认为，击溃滇缅的日军可以使东南亚战略形势发生有利于盟国的根本改变，使美国在缅甸和中国的地位得到加强，还可以从中国对日本实施最后的攻击。因此，罗斯福对反攻缅甸始终持积极态度，力促英国积极配合反攻缅甸。他还坚持两栖作战进攻缅甸海岸，首先直接进攻靠近缅甸的安达曼群岛的“海益”行动＇注：F·C·琼斯等，《1942～1946年的远东》牛津大学出版社1955年版上册第254页。＇。
由于中英双方各持一端，争论激烈，11月26日，罗斯福向蒋介石保证：美国可以拨出登陆艇，几个月内在孟加拉湾进行一次大规模的两栖作战，南缅海军与北缅陆军同时作战。以此为条件，蒋介石同意中国驻印军和远征军共14个美式装备师，供进攻北缅之用。
但在美英参谋长联席会议上，英方仍始终坚持不能派海军登陆，强调欧洲战争的重要。美国海军参谋长金海军上将、陆军参谋长马歇尔上将、罗斯福的参谋长李海上将都强调指出：美国对欧洲战争已经有了很大贡献，反攻缅甸是为运用中国基地及其人力，如按英国建议拖延反攻缅甸，必然会影响结束全球战争的时间。美国军方不能接受英国的建议＇注：美国国务院《开罗会议和德黑兰会议》第364～365页，1943年版。＇。最后的决议记录了美国的观点，并说明今后应由美国总统与英国首相讨论反攻缅甸的事。
蒋介石得到罗斯福保证后回国，马上进行入缅作战的部署。中国军令部为远征军制定了详细的作战方针和计划，要求各级部队和指挥机关“作战准备须于明年（1944年）2月底以前完成”＇注：国家第二历史档案馆：《中国现代政治史资料汇编》第3辑11册，军令部战史会档案（7138－2）。＇。然而，丘吉尔仍坚持已见，在会议结束后第三天，他以书面形式通知英国三军参谋长：“首相希望将下列事实记录在案，即他明确拒绝蒋介石大元帅关于要我们在缅甸进行陆地战役的同时，负责发动一次两栖作战的请求”＇注：丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第5卷第290页。＇。再次表明了他顽固反对两栖作战、攻打缅甸的态度和立场。
在开罗会议上，蒋介石还亲自或通过史迪威，向罗斯福提出要求美国提供武器，装备中国军队90个师。美国向中国提供10亿贷款。等到滇缅路打通之后，中国即出兵攻打广州、香港、台湾、上海。此后，美国派出10个步兵师、3个装甲师参加华中、华南、华北作战。但没有达成具体协议。总之，开罗会议在反攻缅甸的具体方案上，中美英三国矛盾重重，没有达成一致意见，但在政治方面，取得了很大成功。
1943年12月1日，由霍普金斯起草的开罗宣言正式发表。宣言宣布：中美英“三国军事方面人员，关于今后对日作战计划，已获得了一致意见。”虽然对此应该打很大折扣，但“我三大盟国决心以不松弛之压力，从海、陆、空诸方面加诸敌人。”“将坚持进行为获得日本无条件投降所必要之重大的长期作战”＇注：《世界反法西斯战争文献》，世界知识出版社1955年版，第163页。＇。这对于鼓舞人心、威慑敌人，有积极作用。
开罗宣言还宣布：“三国之宗旨，……在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中国”＇注：同上。＇。这一条具有重大意义，它谴责了日本自甲午战争和“九·一八”事变以来对中国的侵略，承认了东北、台湾、澎湖是中国固有领土，肯定了中国收复包括上述领土在内的全部失地，恢复国家领土主权完整的正当权利。
德黑兰会议：
开罗会议结束后，11月27日，罗斯福、丘吉尔到达德黑兰，从11月28日至12月1日，罗斯福、丘吉尔、斯大林在德黑兰举行三国首脑会议。会议的中心是开辟欧洲第二战场和战后对德国、波兰的处理问题，缅甸作战也是会议的重要议题。罗斯福、丘吉尔在德黑兰会议上，决定推迟缅甸战役。
11月28日，罗斯福召集三军参谋长会议，研讨美国的全球战略。当时马歇尔就一再指出，丘吉尔和英国军方想方设法取消登陆安得曼岛水陆夹攻缅甸的计划。罗斯福立刻表态说：“进占安得曼岛可以阻断日本对缅甸战场的补给，很有必要。丘吉尔首相也曾向蒋主席表示：印度洋的海上力量即将大量增加。如不进攻安德曼岛，增加印度洋的海上力量有何意义？”＇注：《美国对外关系，外交文件集，1943年的开罗会议和德黑兰会议号（FRUS，TheConferencesatCarioandTehran1943），华盛顿1961年版第478～479页。＇当天下午3时，罗斯福与斯大林会晤，罗斯福向斯大林通报：美国正努力装备训练中国军队，并准备反攻缅甸。下午4时，三国首脑举行第一次会议。罗斯福总统发言，阐述盟国的世界战略，多次提到中美英三国反攻南北缅甸，打通国际通路，向中国输送物资装备，维持中国作战力量的重要意义。表明美国对协调欧亚战场，支持中国抗战的重视。
德黑兰会议上，斯大林坚持要求实施“霸王”计划和“铁钻”计划，并且重申在战胜德国之后立即参加对日作战。在斯大林和罗斯福的坚持下，丘吉尔不得不放弃地中海战略，“霸王”计划占了上风，但他立即抓住这一机会，来否定“海盗”行动，提出英国参加了“霸王”计划，就不参加“海盗”计划。同时，可将用于登陆缅甸的登陆艇，集中用于开辟欧洲第二战场。他认为既然俄国已答应加入对日作战，利用中国作为反攻日本的基地就没有必要了。随后，英国军事首脑向英美参谋长联席会议建议，研究斯大林的承诺对水陆反攻缅甸的影响＇注：同上，第556～563页。＇。
12月1日，美中英三国签署的开罗宣言公开发表，确立了中国在国际上的大国地位，同时三国都承担了“将坚持进行为获得日本无条件投降所必要之重大的长期作战”的义务＇注：复旦大学历史系中国近代史教研组编《中国近代对外关系史资料选辑》下卷第2分册，上海人民出版社1977年版第202页。＇。杜绝了蒋介石与日本单独媾和的可能，英美对中国可能退出战争的担心也随之消失了。
12月3日，罗斯福、丘吉尔又回到开罗，举行第二次开罗会议，“海盗”行动成为双方激烈争论的焦点。次日，丘吉尔在英美参谋长联席会议上提出：斯大林宣布在击败德国后参加对日作战，这就有了比中国更好的基地可以利用，丘吉尔进而提议取消对水陆夹攻缅甸的作战物资供应，以加强诺曼底及法国南部登陆作战的力量＇注：《第二次中日战争史》第923页。＇。丘吉尔的意见受到美方军事人员的激烈反对。马歇尔认为，取消或延缓水陆夹攻缅甸计划产生的影响将不只限于政治方面。如取消“海盗”计划，中国军队就不会进攻北缅，北缅无战事，日本就更有力量抵抗美军在太平洋的进攻，甚至还有力量发动新的攻势。中印交通线也会受阻，中国军民的感情也会受到伤害。罗斯福也表示不能同意丘吉尔的意见。他认为：盟国有为中国做一点事的道义责任，中国也希望盟国取得南缅的基地来轰炸日军的交通线，如无绝对充足的理由，他个人决不准备放弃原定计划。
12月5日，美英参谋长联席会议继续开会，美国李海上将、金上将、马歇尔上将一再指出取消或延缓反攻缅甸的种种